【地勘資訊】地質(zhì)勘查活動(dòng)信用監(jiān)管模式研究

引  言

2017年9月22日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2017〕46號），取消了國務(wù)院部門及中央指定地方實(shí)施的地質(zhì)勘查資質(zhì)審批，全面放開了從事地質(zhì)勘查活動(dòng)的準(zhǔn)入要求，但同時(shí)，國務(wù)院對政府主管部門加強(qiáng)事中事后監(jiān)管提出了新的更高要求。推動(dòng)地質(zhì)勘查活動(dòng)監(jiān)管制度創(chuàng)新是落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于行政審批制度改革、信用體系建設(shè)、事中事后監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管等有關(guān)精神的體現(xiàn)，對規(guī)范地質(zhì)勘查活動(dòng)行為，促進(jìn)地質(zhì)勘查行業(yè)健康有序發(fā)展等具有重要的作用。目前，業(yè)內(nèi)關(guān)注較多的是地質(zhì)勘查資質(zhì)審批取消對地質(zhì)勘查市場的影響，對加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管進(jìn)行系統(tǒng)研究較為缺乏。本文從剖析地質(zhì)勘查活動(dòng)監(jiān)管的現(xiàn)狀和趨勢入手，借鑒近年國際上興起的回應(yīng)性監(jiān)管理論，根據(jù)我國政府提出的信用監(jiān)管的內(nèi)涵和特性，提出建立多元監(jiān)管主體共同參與的地質(zhì)勘查活動(dòng)信用監(jiān)管機(jī)制。系統(tǒng)地分析監(jiān)管的內(nèi)在邏輯和運(yùn)行發(fā)展機(jī)理，構(gòu)建行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、從業(yè)單位自治的綜合監(jiān)管體系，為新形勢下地質(zhì)勘查活動(dòng)信用監(jiān)管機(jī)制的建立奠定基礎(chǔ)。

地質(zhì)勘查活動(dòng)監(jiān)管存在的問題與改革方向

1.1 地質(zhì)勘查活動(dòng)監(jiān)管存在的問題

(1)重審批輕監(jiān)管。2008年3月，國務(wù)院印發(fā)《地質(zhì)勘查資質(zhì)管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第520號），地質(zhì)勘查資質(zhì)管理制度一度成為地質(zhì)勘查行業(yè)管理的重要抓手。但是，經(jīng)過長期的實(shí)踐，這一制度體系也暴露出一系列問題：過于重視地質(zhì)勘查活動(dòng)的準(zhǔn)入管理，對于地質(zhì)勘查活動(dòng)的事中事后監(jiān)管相對薄弱；從業(yè)單位取得資質(zhì)后對過程監(jiān)控和違法違規(guī)行為懲處重視不足，導(dǎo)致從業(yè)單位過于重視資質(zhì)申請而疏于對地質(zhì)勘查活動(dòng)行為的自律管理。

(2)大政府小社會(huì)。長期以來，地質(zhì)勘查活動(dòng)的監(jiān)管基本依賴政府主管部門的單一力量，從問題查找、監(jiān)督抽查到投訴舉報(bào)核實(shí)、違法違規(guī)行為處置等都是政府親力親為。有些地質(zhì)勘查活動(dòng)大省，存在監(jiān)管人員嚴(yán)重緊缺、監(jiān)管成本過大、監(jiān)管效能過低等問題，對社會(huì)監(jiān)督和行業(yè)自律的作用發(fā)揮不夠，公眾參與監(jiān)管滯后，監(jiān)管信息不能及時(shí)公開，社會(huì)公眾特別是勘查投資人無法獲悉從業(yè)單位信用信息和政府監(jiān)管信息，掌握不了從業(yè)單位的信譽(yù)和能力情況。

(3)多強(qiáng)制缺互動(dòng)。根據(jù)以往地質(zhì)勘查資質(zhì)管理規(guī)定，政府主管部門按照本行政區(qū)域內(nèi)從事地質(zhì)勘查活動(dòng)從業(yè)單位總數(shù)的25%進(jìn)行年度監(jiān)督抽查，很多被抽到的單位按照提前告知的檢查清單準(zhǔn)備一摞材料，突擊應(yīng)付一下，沒有被抽到的單位更是高枕無憂。這種監(jiān)管模式往往是政府主管部門一聲令下，從業(yè)單位被動(dòng)接受命令，缺乏平臺(tái)讓從業(yè)單位主動(dòng)填報(bào)更新勘查活動(dòng)信息，接收社會(huì)公示，讓監(jiān)管變?yōu)楸O(jiān)管主體和監(jiān)管對象之間的一種互動(dòng)和交流。

1.2 地質(zhì)勘查活動(dòng)監(jiān)管改革方向

長期以來，地質(zhì)勘查活動(dòng)監(jiān)管的滯后性和存在的問題，已經(jīng)難以適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。為改變這種狀況，適應(yīng)新形勢，國務(wù)院取消了地質(zhì)勘查資質(zhì)審批，提出加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的要求，充分彰顯了政府推動(dòng)地質(zhì)勘查領(lǐng)域“放管服”改革的決心。為貫徹落實(shí)國務(wù)院有關(guān)精神和要求，未來地質(zhì)勘查活動(dòng)監(jiān)管必須從監(jiān)管思路、監(jiān)管主體、監(jiān)管陣地等方面進(jìn)行調(diào)整和改革。

(1)監(jiān)管思路從管準(zhǔn)入資格向管活動(dòng)行為轉(zhuǎn)變。以往地質(zhì)勘查資質(zhì)管理的本質(zhì)是地質(zhì)勘查活動(dòng)的門檻管理。政府主管部門主要調(diào)節(jié)地質(zhì)勘查活動(dòng)的準(zhǔn)入資格，通過設(shè)定、審核資質(zhì)條件，批準(zhǔn)相應(yīng)的市場主體進(jìn)入地質(zhì)勘查市場從事地質(zhì)勘查活動(dòng)。但資質(zhì)并不等同于行為。評價(jià)的是從業(yè)單位信譽(yù)的好壞和能力的高低，并不在于其是否具有相應(yīng)的資質(zhì)等級，而在于其地質(zhì)勘查活動(dòng)行為是否符合勘查合同的約定和國家法律法規(guī)、地質(zhì)勘查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的規(guī)定，這也是與勘查投資人息息相關(guān)的因素。因此，加強(qiáng)對地質(zhì)勘查活動(dòng)行為的監(jiān)管顯然更加準(zhǔn)確和切中要害。

(2)監(jiān)管主體從政府單一監(jiān)管向社會(huì)多元監(jiān)管轉(zhuǎn)變。地質(zhì)勘查資質(zhì)審批取消后，由于沒有準(zhǔn)入門檻的限制，所有企業(yè)、事業(yè)單位法人和其他組織，包括外商投資企業(yè)等都可以進(jìn)入地質(zhì)勘查市場從事地質(zhì)勘查活動(dòng)。僅僅依靠政府的監(jiān)管力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。變政府“小監(jiān)管”為社會(huì)“大監(jiān)管”，推動(dòng)政府、市場、社會(huì)以及行業(yè)協(xié)會(huì)形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，對于有效降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率、彌補(bǔ)政府監(jiān)管力量不足、發(fā)揮市場的決定性作用等均具有重要意義。

(3)監(jiān)管陣地從事前向事中事后轉(zhuǎn)變。地質(zhì)勘查資質(zhì)審批實(shí)際上是一種以許可為主的事前監(jiān)管?，F(xiàn)在審批取消了，地質(zhì)勘查活動(dòng)的監(jiān)管陣地就從事前完全轉(zhuǎn)向了事中事后。事前監(jiān)管的目的是嚴(yán)把市場準(zhǔn)入關(guān)口，而事中監(jiān)管以化解風(fēng)險(xiǎn)、信用約束和社會(huì)監(jiān)督為主，保障從業(yè)單位按照法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等從事地質(zhì)勘查生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)，關(guān)鍵在于震懾和過程監(jiān)控；事后監(jiān)管則以監(jiān)督抽查、投訴舉報(bào)、信用懲戒、行政處罰為主，目的是糾正從業(yè)單位的勘查活動(dòng)行為，對嚴(yán)重違法違規(guī)行為實(shí)行禁入，維護(hù)地質(zhì)勘查市場秩序。

回應(yīng)性監(jiān)管視角下地質(zhì)勘查活動(dòng)信用監(jiān)管模式的提出

2.1 回應(yīng)性監(jiān)管理論分析

回應(yīng)性監(jiān)管理論最早是由伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯維特兩位學(xué)者于1992年出版的《回應(yīng)性監(jiān)管：超越放松監(jiān)管的爭論》一書中提出，經(jīng)過二十多年發(fā)展，已成為國際上監(jiān)管治理領(lǐng)域頗具影響力的理論。該理論的核心思想是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體的多元化和監(jiān)管手段策略的多樣化，旨在努力構(gòu)建政府與社會(huì)協(xié)作分工的監(jiān)管機(jī)制，認(rèn)為只有政府和社會(huì)的配合協(xié)作，不同層次監(jiān)管手段的混合使用，才能取得理想的監(jiān)管效果，而單純依靠政府行政監(jiān)管或市場自我調(diào)節(jié)都難以達(dá)到最佳的狀態(tài)。俞可平認(rèn)為，有效管理是一個(gè)合作的動(dòng)態(tài)過程，公民、社會(huì)、政府皆是合法權(quán)利的來源。在監(jiān)管主體上，除了政府之外，還包括行業(yè)學(xué)會(huì)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾、投資人、媒體輿論等；在監(jiān)管策略上，不僅包括政府行政監(jiān)管，還包括行業(yè)學(xué)會(huì)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾等多主體分層次的監(jiān)督；在監(jiān)管手段上，除了必要的行政懲戒外，還包括提醒、約談、告誡等手段，化解過程風(fēng)險(xiǎn)；此外，行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)用說服、協(xié)商等非權(quán)力性手段在行業(yè)內(nèi)開展資信評價(jià)活動(dòng)，社會(huì)公眾投訴舉報(bào)，報(bào)刊、網(wǎng)站及新媒體的信息披露等也都是一些常用的非行政性手段。因此，在實(shí)際監(jiān)管工作中，結(jié)合監(jiān)管對象的實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)多監(jiān)管主體的有效協(xié)作、多監(jiān)管手段的匹配使用是回應(yīng)性監(jiān)管最終達(dá)到的目標(biāo)。

2.2 地質(zhì)勘查活動(dòng)信用監(jiān)管模式的提出

近年來，國務(wù)院陸續(xù)印發(fā)《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕33號）、《關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》（國發(fā)〔2018〕35號）、《關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2019〕5號）等文件，從社會(huì)信用體系建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變、市場監(jiān)管等多個(gè)角度提出構(gòu)建以信用監(jiān)管為核心和基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。信用監(jiān)管實(shí)質(zhì)上是事中事后監(jiān)管，建立一套標(biāo)準(zhǔn)體系，在事中記錄信用數(shù)據(jù)，在事后應(yīng)用信息數(shù)據(jù)，或發(fā)布信息或?qū)嵤┆?jiǎng)懲。信用監(jiān)管的突出特點(diǎn)就是有限、精準(zhǔn)、分類、綜合監(jiān)管，通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、雙隨機(jī)抽查等手段采集管理對象的信用信息，對信用行為進(jìn)行分類，實(shí)施差別化管理，合理利用有限的監(jiān)管資源?，F(xiàn)代社會(huì)面臨日益復(fù)雜而艱巨的治理任務(wù)，為應(yīng)對越來越高的治理要求，政府愈來愈重視信用治理，信用監(jiān)管逐漸成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力工具。地質(zhì)勘查活動(dòng)具有高風(fēng)險(xiǎn)、高難度、高成本的特征，以及隱蔽性和間接性的特點(diǎn)，且多處于野外或偏遠(yuǎn)之處，無法實(shí)現(xiàn)對其“旁站式監(jiān)管”，這就造成地質(zhì)勘查活動(dòng)信息不對稱，給道德風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)主義行為提供了滋生空間。地質(zhì)勘查活動(dòng)監(jiān)管需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和解決的問題與信用監(jiān)管的實(shí)質(zhì)具有高契合度。因此，以回應(yīng)性監(jiān)管理論有效適配我國政府提出的信用監(jiān)管模式，克服傳統(tǒng)監(jiān)管的實(shí)踐短板、實(shí)現(xiàn)地質(zhì)勘查活動(dòng)監(jiān)管制度創(chuàng)新，不失為一種值得探索有效路徑。

地質(zhì)勘查活動(dòng)信用監(jiān)管模式運(yùn)行的主要機(jī)制

回應(yīng)性監(jiān)管視角下地質(zhì)勘查活動(dòng)信用監(jiān)管的策略和目標(biāo)是將多元化監(jiān)管主體、多層次的監(jiān)管手段納入到監(jiān)管過程中，推動(dòng)從業(yè)單位勘查活動(dòng)信息、信用信息和政府監(jiān)管信息公開與共享應(yīng)用，提高信息透明度，規(guī)范勘查活動(dòng)行為，降低市場交易風(fēng)險(xiǎn)，減少政府監(jiān)管成本，最終為各個(gè)監(jiān)管主體提供便捷的服務(wù)。地質(zhì)勘查活動(dòng)信用監(jiān)管模式的核心是要研究監(jiān)管的動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程，揭示信用監(jiān)管構(gòu)成要素之間的邏輯關(guān)系。

3.1 信用信息歸集共享機(jī)制

實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域信用信息共享是地質(zhì)勘查活動(dòng)信用監(jiān)管的必要條件。政府主管部門建設(shè)集信息采集、共享、應(yīng)用、服務(wù)、異議申訴、投訴舉報(bào)為一體的監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，是信用監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施。從業(yè)單位加強(qiáng)自控管理，自主填報(bào)、定期更新其業(yè)績及勘查活動(dòng)等情況，向社會(huì)公示，主動(dòng)接受政府主管部門監(jiān)管及社會(huì)監(jiān)督，讓社會(huì)各界及時(shí)了解其從業(yè)狀況和信用信息。政府主管部門對監(jiān)管掌握的信息進(jìn)行采集匯總，推動(dòng)地質(zhì)勘查行業(yè)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)與國家信用門戶網(wǎng)站及社會(huì)信用體系建設(shè)相關(guān)部門和單位進(jìn)行互聯(lián)互通；推動(dòng)異常名錄和黑名單納入政府信用平臺(tái)管理，對失信者實(shí)行聯(lián)合懲戒，最終實(shí)現(xiàn)由靜態(tài)監(jiān)管向動(dòng)態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從單部門監(jiān)管向多部門聯(lián)合懲戒轉(zhuǎn)變。

3.2 信用行為記錄評價(jià)機(jī)制

信用行為記錄評價(jià)是對從業(yè)單位開展地質(zhì)勘查活動(dòng)的全過程信息進(jìn)行記錄，并對其信用狀況進(jìn)行綜合評價(jià)的行為。從業(yè)單位自主填報(bào)的信息、政府主管部門監(jiān)管信息、行業(yè)學(xué)會(huì)協(xié)會(huì)自律管理信息、社會(huì)公眾投訴舉報(bào)信息等是開展信用行為記錄評價(jià)的基礎(chǔ)。建立信用行為記錄評價(jià)機(jī)制，很大程度上需要發(fā)揮行業(yè)學(xué)會(huì)協(xié)會(huì)的功能作用。行業(yè)學(xué)會(huì)協(xié)會(huì)開展或與有資質(zhì)的第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)合作開展會(huì)員單位信用等級評價(jià)，完善會(huì)員單位信用信息采集、共享機(jī)制，制定會(huì)員單位信用信息采集、管理、應(yīng)用以及信用評價(jià)和分類管理的標(biāo)準(zhǔn)，建立健全會(huì)員單位信用檔案，并按管理需要進(jìn)行分類，及時(shí)提供給政府主管部門參考使用，為實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管和差異化監(jiān)管提供依據(jù)。

3.3 信用行為分類監(jiān)管機(jī)制

建立地質(zhì)勘查活動(dòng)信用行為分類監(jiān)管制度，根據(jù)從業(yè)單位信用狀況實(shí)施分級分類監(jiān)管。政府主管部門應(yīng)因情施策，避免一刀切。對于信用檔案存在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的從業(yè)單位，政府主管部門應(yīng)加強(qiáng)過程監(jiān)控，采取提醒、約談、告誡等事中監(jiān)管措施，及早防范化解苗頭性風(fēng)險(xiǎn)隱患；對于存在失信或違法違規(guī)行為的從業(yè)單位強(qiáng)化事后監(jiān)管，依法實(shí)施列入異常名錄和黑名單等懲戒措施，并適當(dāng)提高監(jiān)督檢查頻次。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是實(shí)施信用監(jiān)管的制度保障和基礎(chǔ)條件，也是政府主管部門監(jiān)管和評價(jià)地質(zhì)勘查活動(dòng)行為的依據(jù)，包括監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是指監(jiān)管行為記錄和數(shù)據(jù)歸集標(biāo)準(zhǔn)、異常名錄和黑名單的列入、退出及信用懲戒標(biāo)準(zhǔn)等；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要是指從業(yè)單位從事地質(zhì)勘查活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

3.4 信用信息查詢使用機(jī)制

信用信息查詢使用機(jī)制是地質(zhì)勘查活動(dòng)信用監(jiān)管的核心內(nèi)容和落腳點(diǎn)。建立信用信息使用制度，在與地質(zhì)勘查活動(dòng)相關(guān)的行政管理、政府資金安排使用、項(xiàng)目招標(biāo)、資質(zhì)審批、授予榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)等工作中，設(shè)立信用信息查詢環(huán)節(jié)，將從業(yè)單位信用信息作為管理決策的重要參考，對期間被列入異常名錄和黑名單的從業(yè)單位實(shí)行限制或禁入；行業(yè)學(xué)會(huì)協(xié)會(huì)按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行規(guī)、行約等，對列入異常名錄和黑名單的會(huì)員單位實(shí)行警告勸誡、行業(yè)內(nèi)通報(bào)批評、公開譴責(zé)、暫停行使會(huì)員權(quán)利、勸退（取消會(huì)員資格）等懲戒措施；行業(yè)報(bào)刊、網(wǎng)站等媒體機(jī)構(gòu)加大黑名單曝光力度，形成輿論壓力和道德約束。通過建立信用信息查詢使用機(jī)制，對列入異常名錄和黑名單期間的從業(yè)單位實(shí)施市場性、行業(yè)性、社會(huì)性約束和懲戒，形成全社會(huì)廣泛參與的監(jiān)管格局。

3.5 信用信息修復(fù)反饋機(jī)制

完善異議處理和信用修復(fù)制度是信用監(jiān)管的末端環(huán)節(jié)，是政府主管部門實(shí)施信用監(jiān)管的救濟(jì)渠道。從業(yè)單位被列入異常名錄或黑名單期間，按要求整改到位，履行相關(guān)義務(wù)，并未再發(fā)生失信或違法違規(guī)行為的，可向政府主管部門提出核實(shí)申請，政府主管部門及時(shí)進(jìn)行核實(shí)，根據(jù)核實(shí)情況作出是否將其移出異常名錄或黑名單的決定。從業(yè)單位對公示的監(jiān)管信息有異議的，可通過監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行申訴和糾錯(cuò)，政府主管部門對申訴和糾錯(cuò)的內(nèi)容及時(shí)進(jìn)行核實(shí)、更正。傳統(tǒng)的監(jiān)管往往是政府主管部門一聲令下，從業(yè)單位被動(dòng)接受命令，缺乏平臺(tái)讓雙方進(jìn)行有效溝通，容易造成從業(yè)單位的抵觸心理。通過建立信用信息修復(fù)反饋機(jī)制，政府主管部門因時(shí)施策，可使監(jiān)管處于一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。

結(jié)  語

回應(yīng)性監(jiān)管視角下地質(zhì)勘查活動(dòng)信用監(jiān)管實(shí)質(zhì)上是信用規(guī)范化的動(dòng)態(tài)過程，以信用信息歸集共享為出發(fā)點(diǎn)，形成信用行為記錄評價(jià)、信用行為分類監(jiān)管、信用信息查詢使用和信用信息修復(fù)反饋的閉合鏈條。信用監(jiān)管行為是一種間接的、相對柔性化的管理方式，但其又具有無可比擬的威力。在此模式下，從業(yè)單位處于較為寬松的市場環(huán)境中，可一旦失信或違法違規(guī)，就要承受來自多監(jiān)管主體的信用約束和信用懲戒，從而達(dá)到震懾作用，迫使其遵守相關(guān)規(guī)則。與傳統(tǒng)監(jiān)管手段相比，在實(shí)施路徑上需要充分發(fā)揮多元監(jiān)管主體的能動(dòng)性，更加注重被監(jiān)管對象的體驗(yàn)和感受，讓其有表達(dá)利益訴求的渠道，使監(jiān)管更加民主化、科學(xué)化。目前，地質(zhì)勘查活動(dòng)信用監(jiān)管還處于初步探索階段，尚需業(yè)界持續(xù)關(guān)注和深入研究，推動(dòng)相關(guān)制度體系的建立和完善。