【政策解讀】山西煤層氣綜合配套改革如何突破？這四項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新政來實(shí)現(xiàn)

資源量占全國(guó)近1/3，為國(guó)家委托審批煤層氣礦業(yè)權(quán)試點(diǎn)的唯一省份

12月15日，記者從省國(guó)土資源廳獲悉，為加快推進(jìn)煤層氣支柱產(chǎn)業(yè)建設(shè)，山西省出臺(tái)了《關(guān)于加大用地政策支持力度促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通知》《關(guān)于煤層氣礦業(yè)權(quán)審批和監(jiān)管的實(shí)施意見》《關(guān)于完善煤層氣試采審批管理工作的通知》《關(guān)于印發(fā)山西省煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)爭(zhēng)議解決辦法（試行）的通知》等相關(guān)政策，與《關(guān)于委托山西省國(guó)土資源廳在山西省行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施部分煤層氣勘查開采審批登記的決定》一起，構(gòu)成了我省實(shí)施煤層氣礦業(yè)權(quán)審批制度改革的主要政策體系。

這一制度“破冰”，把改革創(chuàng)新和規(guī)矩規(guī)范統(tǒng)一起來，把開放市場(chǎng)和有序管理統(tǒng)一起來，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)開拓統(tǒng)一起來，把項(xiàng)目建設(shè)和群眾利益統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)了我省轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)區(qū)綜合配套改革在煤層氣行業(yè)的突破。

山西省煤層氣預(yù)測(cè)資源量為8.3萬億立方米，占全國(guó)煤層氣資源量的近1/3。但是，從上世紀(jì)末煤層氣勘查開采起步以來，一直進(jìn)展緩慢。

據(jù)省國(guó)土資源廳廳長(zhǎng)許大純介紹，原因一是行政審批手續(xù)多而繁雜，導(dǎo)致項(xiàng)目產(chǎn)能建設(shè)進(jìn)度慢；二是相關(guān)管理制度不完善，導(dǎo)致圈而不探、占而不采的整改難以實(shí)施；三是受制于勘查開發(fā)技術(shù)本身，部分礦區(qū)提交探明儲(chǔ)量難；四是油氣企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益較差，導(dǎo)致部分企業(yè)持續(xù)投資積極性不高；五是區(qū)域資源整合程度低，導(dǎo)致全省煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大進(jìn)程減速。

從今年4月開始，國(guó)土資源部委托我省實(shí)施部分煤層氣勘查開采審批登記，試點(diǎn)時(shí)間為2年。作為國(guó)家委托審批煤層氣礦業(yè)權(quán)試點(diǎn)的唯一省份，我省按照“承接委托不走樣、審批標(biāo)準(zhǔn)不降低、辦事效率有提高、管理機(jī)制有創(chuàng)新、服務(wù)發(fā)展見成效”的基本思路，已辦理了8宗探礦權(quán)延續(xù)登記，實(shí)施了全省榆社—武鄉(xiāng)煤層氣調(diào)查、山陰—懷仁煤層氣頁巖氣預(yù)查和煤炭采空區(qū)煤層氣資源調(diào)查評(píng)價(jià)等省級(jí)項(xiàng)目。

發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)是做好煤炭這篇大文章的重要內(nèi)容和重大舉措。

目前出臺(tái)的四項(xiàng)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展新政，通過“四個(gè)全面”，落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地優(yōu)先保障、規(guī)范產(chǎn)業(yè)用地具體范圍、覆蓋用地“批、供、用、補(bǔ)、查”各個(gè)階段、保障土地權(quán)利人合法權(quán)益，解決了過去“政策不具體、企業(yè)不會(huì)報(bào)、政府不敢批、基層不會(huì)管”的問題；

通過“四個(gè)統(tǒng)籌”，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)土資源部和省政府部署，明確建立省級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制、統(tǒng)籌礦業(yè)權(quán)出讓、關(guān)聯(lián)審批事項(xiàng)和綜合執(zhí)法等，用好存量資源與優(yōu)化增量配置，落實(shí)用地保障等激勵(lì)機(jī)制和針對(duì)勘查開采的約束機(jī)制，為放大改革試點(diǎn)效應(yīng)提供廣闊空間；

通過“四個(gè)率先”，明確申請(qǐng)?jiān)嚥煽刂泼娣e和工程布置要求，建立試采許可證延期制度，實(shí)施專項(xiàng)評(píng)價(jià)提前啟動(dòng)機(jī)制，嘗試設(shè)立專門公司銷售試采回收氣，解決了煤層氣勘查持續(xù)進(jìn)行和試采氣資源充分利用等問題；

通過“四個(gè)規(guī)范”，提出了解決礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)爭(zhēng)議的方式和解決渠道，即簽署互保協(xié)議、合作勘查開采、調(diào)整跨界范圍和自主協(xié)商、行政調(diào)解、行政裁決，進(jìn)一步適應(yīng)了建設(shè)煤層氣支柱產(chǎn)業(yè)的新形勢(shì)，把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

煤層氣綜合配套改革如何突破——煤層氣四項(xiàng)政策解讀

閱讀提示：我省煤層氣預(yù)測(cè)資源量為8.3萬億立方米，占全國(guó)煤層氣資源量的近1/3。目前，我省有煤層氣（油氣）礦區(qū)面積4萬平方公里，48個(gè)煤層氣（油氣）礦業(yè)權(quán)；其中，受國(guó)土資源部委托管理的煤層氣礦業(yè)權(quán)有27個(gè)（含21個(gè)探礦權(quán)、6個(gè)采礦權(quán)），礦區(qū)面積為1.6萬平方公里。

為著力解決制約煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地、礦業(yè)權(quán)審批監(jiān)管、試采審批管理、煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)爭(zhēng)議等難題，我省集中出臺(tái)了四個(gè)文件。這四個(gè)文件，就科學(xué)統(tǒng)籌煤層氣資源保護(hù)與利用，規(guī)范實(shí)施煤層氣勘查開采，妥善處理煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中各方的利益調(diào)整，實(shí)現(xiàn)煤層氣支柱產(chǎn)業(yè)建設(shè)與企地共建共享的有機(jī)統(tǒng)一等，通過優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)和細(xì)化操作規(guī)定，向全省提供了一套比較完善的解決方案，成為我省實(shí)施煤層氣礦業(yè)權(quán)審批制度改革的主要政策體系。

為方便讀者準(zhǔn)確理解相關(guān)政策規(guī)定，記者就這四個(gè)文件出臺(tái)的背景、內(nèi)涵、意義等采訪了相關(guān)專家。

用地納入規(guī)劃計(jì)劃，做到優(yōu)先保障應(yīng)保盡保

煤層氣礦區(qū)大多分布在山區(qū)，企業(yè)取得行政許可后，勘探開采所需土地和配套的道路修建用地成了最棘手的事。省政府從解決用地難題入手，出臺(tái)了《關(guān)于加大用地政策支持力度促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），基本解決了過去“政策不具體、企業(yè)不會(huì)報(bào)、政府不敢批、基層不會(huì)管”的問題。

煤層氣產(chǎn)業(yè)用地包括勘查期間的臨時(shí)用地，抽采階段、加工轉(zhuǎn)化和管道集輸方面需要的新增建設(shè)用地，重點(diǎn)項(xiàng)目先行用地（不得占用基本農(nóng)田），以及有條件盤活的存量用地。為加大煤層氣產(chǎn)業(yè)用地政策支持力度，我省出臺(tái)了優(yōu)先保障、應(yīng)保盡保的政策，即在土地利用總體規(guī)劃修編和調(diào)整時(shí)，將規(guī)劃期內(nèi)擬實(shí)施的煤層氣產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地，納入各級(jí)土地利用總體規(guī)劃；對(duì)國(guó)務(wù)院、省政府確定的煤層氣產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目，在下達(dá)省土地利用年度計(jì)劃時(shí)單獨(dú)列出；其他項(xiàng)目用地，在下達(dá)市、縣土地利用年度計(jì)劃時(shí)優(yōu)先保障。

為進(jìn)一步規(guī)范用地政策，《通知》全面覆蓋了“批、供、用、補(bǔ)、查”等各個(gè)階段的用地報(bào)批和管理整個(gè)流程。據(jù)省國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng)周際鵬介紹，我省煤層氣產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行分類報(bào)批與供應(yīng)，煤層氣勘查期間使用的簡(jiǎn)易道路、橋梁、礦區(qū)內(nèi)管網(wǎng)、井場(chǎng)等地面作業(yè)設(shè)施用地和作業(yè)人員臨時(shí)生活設(shè)施用地屬于臨時(shí)用地，由市縣國(guó)土資源主管部門審批，使用滿2年后，可以根據(jù)企業(yè)實(shí)際需要重報(bào)、再批。煤層氣儲(chǔ)藏、壓縮、液化、發(fā)電、集氣站等屬于建設(shè)用地。轉(zhuǎn)入抽采階段后，企業(yè)根據(jù)需要可以申請(qǐng)將部分臨時(shí)使用的地面設(shè)施用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。具體項(xiàng)目的建設(shè)用地，可以按照分類規(guī)定，以單獨(dú)選址方式報(bào)批，或者以分批次用地報(bào)批。對(duì)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)，可以采用先租后讓、租讓結(jié)合、彈性出讓、長(zhǎng)期出讓等多種方式。

同時(shí)，要做好用地報(bào)批的配套工作，支持項(xiàng)目建設(shè)。煤層氣項(xiàng)目用地需要壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)區(qū)域的，要進(jìn)行壓覆重要礦床審批；占用耕地要“先補(bǔ)后占”，確保耕地占補(bǔ)平衡；如果臨時(shí)用地占用村集體所有土地的，須按有關(guān)政策確定占地補(bǔ)償，公開征求群眾意見，公開、透明、規(guī)范實(shí)施。

放大改革試點(diǎn)效應(yīng)，規(guī)范推進(jìn)煤層氣礦業(yè)權(quán)審批和監(jiān)管

今年4月6日，國(guó)土資源部委托我省實(shí)施部分煤層氣勘查開采審批登記?！睹簩託獾V業(yè)權(quán)審批和監(jiān)管實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）的出臺(tái)，就是為了辦好審批登記，規(guī)范推進(jìn)煤層氣礦業(yè)權(quán)審批和監(jiān)管。

為落實(shí)“辦好委托事項(xiàng)，讓國(guó)家放心；促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓地方滿意；優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，讓企業(yè)安心；落實(shí)資源惠民，讓群眾受益”的總體目標(biāo)，我省建立了省級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌礦業(yè)權(quán)出讓、關(guān)聯(lián)審批、綜合執(zhí)法等重大事項(xiàng)，并積極推進(jìn)煤層氣和煤炭資源有序開發(fā)，在煤炭遠(yuǎn)景規(guī)劃區(qū)實(shí)施先采氣、后采煤，在已領(lǐng)取煤炭采礦許可證尚未進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)的礦區(qū)，實(shí)施先抽后采、采煤采氣一體化等，促進(jìn)資源綜合利用。

同時(shí)，出臺(tái)十項(xiàng)激勵(lì)措施，鼓勵(lì)實(shí)施煤層氣勘查開采。如對(duì)提前提交探明儲(chǔ)量、完成產(chǎn)能建設(shè)的企業(yè)，在煤層氣礦業(yè)權(quán)招標(biāo)中優(yōu)先考慮；鼓勵(lì)持有勘查區(qū)塊面積超過500平方公里的探礦權(quán)人，適當(dāng)細(xì)分勘查區(qū)塊，引入其他投資者加快勘查開發(fā)，細(xì)分后范圍不小于300平方公里；鼓勵(lì)在已獲得煤炭礦業(yè)權(quán)礦區(qū)內(nèi)申請(qǐng)煤層氣礦業(yè)權(quán)；鼓勵(lì)對(duì)廢棄礦區(qū)、關(guān)閉煤礦煤層氣資源抽采利用進(jìn)行研究調(diào)查；貼息支持煤層氣重大開發(fā)項(xiàng)目；對(duì)地面直接從事煤層氣勘查開采的企業(yè)減免探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi)等。

據(jù)省國(guó)土資源廳油氣處處長(zhǎng)連碧鵬介紹，《實(shí)施意見》還在增量資源配置和監(jiān)督管理等方面做了明確規(guī)定。如針對(duì)過去主要采取申請(qǐng)?jiān)谙确绞脚鷾?zhǔn)許可、大企業(yè)壟斷造成活力不強(qiáng)的弊端，明確主要采取招標(biāo)方式競(jìng)爭(zhēng)出讓，逐步采取拍賣、掛牌方式出讓；針對(duì)過去單個(gè)區(qū)塊面積過大、存在跑馬圈地現(xiàn)象，明確新設(shè)煤層氣礦業(yè)權(quán)面積原則上不超過300平方公里，并實(shí)行勘查承諾制，對(duì)未履行勘查承諾的，將按照未完成投入比例核減區(qū)塊面積。

此外，為了抑制惡意炒作，《實(shí)施意見》還規(guī)定，如果需要公開發(fā)布有重大影響的勘查成果、探明儲(chǔ)量、新增探明儲(chǔ)量等，要遵循“先向國(guó)土資源主管部門備案、后公開發(fā)布”的原則，并對(duì)其真實(shí)性負(fù)責(zé)。

試采許可能延期，專項(xiàng)評(píng)價(jià)可提前，試采氣不再“點(diǎn)天燈”

試采是煤層氣勘查向開采過渡的一個(gè)必經(jīng)階段。長(zhǎng)期以來，煤層氣試采存在三個(gè)突出問題：一是試采批準(zhǔn)有效期限短、期滿后無法延續(xù)；二是試采結(jié)束申請(qǐng)采礦權(quán)時(shí)，有關(guān)專項(xiàng)評(píng)價(jià)耗時(shí)2-3年，導(dǎo)致產(chǎn)能建設(shè)緩慢；三是試采回收氣銷售政策不明確，排空和浪費(fèi)較大。這些問題的存在，影響了煤層氣勘查的持續(xù)進(jìn)行，也制約了資源的充分利用，難以適應(yīng)建設(shè)煤層氣支柱產(chǎn)業(yè)的新形勢(shì)。為此，我省出臺(tái)了《關(guān)于完善煤層氣試采審批管理工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。

煤層氣排采技術(shù)要求一般需經(jīng)3年以上穩(wěn)采期，才能獲取煤層氣資源勘查評(píng)價(jià)相關(guān)參數(shù)。而在目前的管理實(shí)踐中，試采時(shí)間只批準(zhǔn)一年。一年試采到期后，雖然國(guó)土資源部門不再批準(zhǔn)延期，卻面臨試采井無法關(guān)閉的困境。連碧鵬分析，原因之一是試采工作還沒有達(dá)到預(yù)期目的，原因之二是如強(qiáng)行關(guān)閉則試采井就會(huì)報(bào)廢，前期數(shù)百萬元的投資會(huì)打了水漂。國(guó)務(wù)院《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第二十條規(guī)定，“探礦權(quán)人在勘查石油、天然氣等流體礦產(chǎn)期間，需要試采的，應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交試采申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后可以試采一年；需要延長(zhǎng)試采時(shí)間的，必須辦理登記手續(xù)”。據(jù)此，我省新出臺(tái)的試采政策規(guī)定，一年試采許可期滿后，探礦權(quán)人可根據(jù)實(shí)際需要提出延期申請(qǐng)。同時(shí)，探礦權(quán)人申請(qǐng)?jiān)嚥桑刂泼娣e不得少于5平方公里，工程布置要符合勘探階段要求。

生態(tài)環(huán)境、水環(huán)境、水土保持、安全生產(chǎn)、文物勘探等專項(xiàng)評(píng)價(jià)，是辦理采礦登記、申請(qǐng)采礦用地的要件，準(zhǔn)備時(shí)間通常需要2-3年。目前企業(yè)在申請(qǐng)采礦權(quán)、建設(shè)用地時(shí)，才開始這些工作,嚴(yán)重延緩了勘探成果及時(shí)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)產(chǎn)能。而試采區(qū)域，通常是支持轉(zhuǎn)采的重要區(qū)域，或者是首采區(qū)，也是各類專項(xiàng)評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注的區(qū)域，相關(guān)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)于最終專項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)論具有重要意義。為加快煤層氣開發(fā)利用步伐，各有關(guān)部門協(xié)商一致后，在《通知》中明確了探礦權(quán)人獲得試采批準(zhǔn)書后，可在試采區(qū)域內(nèi)同時(shí)申請(qǐng)開展專項(xiàng)評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)結(jié)論可用于申請(qǐng)辦理采礦許可證和后期專項(xiàng)評(píng)價(jià)報(bào)告書編制。

煤層氣試采會(huì)產(chǎn)生大量回收氣，但是目前我省一些礦區(qū)的回收氣大多采取排空或“點(diǎn)天燈”的方式，使得資源的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)保價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。因此，此次改革嘗試設(shè)立專門公司銷售試采回收氣，以及稅收先統(tǒng)征、后分賬的新做法，明確支持探礦權(quán)人在符合安全生產(chǎn)、質(zhì)量管理等規(guī)定的前提下銷售回收氣，并要求工商、住建、安監(jiān)、煤監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為其辦理有關(guān)行政許可。

協(xié)調(diào)解決礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)爭(zhēng)議，鼓勵(lì)自主協(xié)商、規(guī)范行政調(diào)解、慎重行政裁決

為了規(guī)范處理煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)爭(zhēng)議，促進(jìn)煤層氣與煤炭產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，我省出臺(tái)了《煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)爭(zhēng)議解決辦法（試行）的通知》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。

我省煤層氣發(fā)展起步于上世紀(jì)九十年代，發(fā)展過程中出現(xiàn)了煤層氣與煤炭礦業(yè)權(quán)的重疊區(qū)爭(zhēng)議。不過，經(jīng)過近年來的探索，我省已經(jīng)形成了煤層氣企業(yè)與多家煤炭企業(yè)合作的“三交模式”、煤炭企業(yè)反哺煤層氣開發(fā)的“潞安模式”、煤炭企業(yè)綜合勘查開發(fā)煤炭煤層氣的“晉煤模式”等，不少重疊區(qū)已經(jīng)成功轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源綜合利用的示范區(qū)。

《辦法》要求協(xié)調(diào)解決重疊區(qū)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人自行選擇具體解決方式，鼓勵(lì)當(dāng)事人自主協(xié)商，達(dá)成協(xié)議。協(xié)商不成的，當(dāng)事人可向省國(guó)土資源廳申請(qǐng)行政調(diào)解。如自主協(xié)商、行政調(diào)解未能達(dá)成協(xié)議，且當(dāng)事人提出申請(qǐng)，省國(guó)土資源廳可按照省政府規(guī)定提出裁決建議，或者按照國(guó)土資源部委托作出行政裁決。

《辦法》明確了解決重疊區(qū)爭(zhēng)議的三種方式，即當(dāng)事人簽署安全互保協(xié)議，建立日常協(xié)調(diào)保障機(jī)制；當(dāng)事人實(shí)施合作勘查開采，促進(jìn)資源綜合勘查、綜合利用；當(dāng)事人分階段調(diào)整重疊區(qū)范圍，或者一次性調(diào)整全部重疊區(qū)范圍，實(shí)現(xiàn)采煤采氣一體化。同時(shí)，規(guī)范了自主協(xié)商的內(nèi)容，并將國(guó)務(wù)院文件中“煤炭規(guī)劃五年內(nèi)建井區(qū)域”的模糊性表述，具體化為經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn)的煤炭開采規(guī)劃區(qū)、準(zhǔn)備區(qū)、生產(chǎn)區(qū)。

據(jù)介紹，《辦法》中提出的行政調(diào)解和行政裁決，都是省政府首次對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。行政調(diào)解包括提出申請(qǐng)、決定受理、啟動(dòng)調(diào)解（需爭(zhēng)議雙方均同意）、參與調(diào)解人員、調(diào)解秩序、調(diào)解時(shí)間、簽署調(diào)解協(xié)議、調(diào)解終止等全過程。行政裁決包括提出申請(qǐng)、決定受理、被申請(qǐng)人書面答復(fù)、審理案件及先行調(diào)解、實(shí)施行政裁決、制作行政裁決書、裁決時(shí)限、履行裁決與救濟(jì)等全過程。

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